תנאי ברשיון מול תנאי לקיום רשיון והמנהל שגורלו ביניהם

אברהם טיבר ואורי טיבר, אב ובנו, היו המנהלים ובעלי השליטה בחברת הביטוח ציון. השניים היו מעורבים בקשירת הסדרים כובלים בשלושה ענפי ביטוח. טיבר הועמדו לדין והורשעו, במסגרת עסקת טיעון, ביחד עם מנהלים בחמש חברות ביטוח נוספות. על חברות הביטוח הוטלו קנסות ועל המנהלים נגזרו קנסות אישיים ועונשי מאסר על-תנאי. השופט המרשיע הדגיש את החומרה הרבה הכרוכה בכריתתם של הסדרים כובלים. אלה פוגעים באינטרסים ממשיים של הצרכן הפרטי ושל כלל הציבור.

לאחר ההרשעה, פנה המפקח על הביטוח דאז, דורון שורר, אל ראשי הדירקטורים של כל אחת מחברות הביטוח המורשעות בדרישה לכנס את הדירקטוריונים ולדון בהשלכות פסק הדין הפלילי על המשך כהונתם של המנהלים המורשעים. הדירקטוריון של ציון החליט כי המנהלים המורשעים ראויים לתפקידיהם ולחברת ציון. להחלטות דומות הגיעו גם חברות הביטוח האחרות.

בהמשך מונתה ציפורה סמט לתפקיד המפקחת על הביטוח. בחודש נובמבר 1998 הודיעה סמט כי מכוח סמכותה לפי סעיף 18 לחוק הפיקוח ולאחר שמיעת עמדת ציון וקיום התייעצות עם הוועדה המייעצת, היא החליטה לשנות את רשיון המבטח של ציון על ידי הוספת תנאי הקובע:

    "הורשע נושא-משרה במבטח בעבירה, וסבר המפקח על הביטוח, לאחר שנתן לנושא המשרה ולמבטח הזדמנות סבירה להשמיע את טענותיהם, כי מפאת חומרת העבירה, מהותה או הנסיבות שבהן נעברה, אין נושא המשרה מתאים לשמש כנושא-משרה במבטח, לא יכהן ולא יוסיף לכהן כנושא-משרה כאמור עד תום תקופת ההתיישנות לפי חוק המרשם הפלילי ותקנות השבים, התשמ"א- 1981".

שינוי שכזה לא הוכנס ברשיונן של חברות הביטוח האחרות. עם אלה הגיעה המפקחת להסדר לפיו המנהלים המורשעים בחברות אלו הוצאו לחופשה בת שלוש שנים.

על החלטה זו של המפקחת על הביטוח, לשנות את רשיון המבטח, עתרו ציון ושני מנהליה לבית הדין הגבוה לצדק. המחלוקת הובאה בפני השופט אליהו מצא.

סעיף 18 לחוק הפיקוח, עליו התבססה המפקחת בשינוי רשיון המבטח, קובע:

    "ברשיון מבטח ניתן לקבוע תנאים והגבלות ומותר לשנות תנאים והגבלות שנקבעו בו ולהוסיף ענפי ביטוח שבהם יורשה המבטח לעסוק, הכל בהתייעצות עם הוועדה; שינוי תנאים והגבלות שלא לפי בקשת המבטח ייעשה לאחר שניתנה למבטח הזדמנות סבירה להגיש או להשמיע טענותיו לפני הוועדה".

מקריאת סעיף 18 לחוק הפיקוח כפשוטו, מודה השופט מצא, ניתן לכאורה להסיק שלמפקח יש סמכות רחבה לקבוע ברשיון המבטח בכל נושא ועניין הנראים לו נחוצים. אולם את הוראת סעיף 18 לחוק הפיקוח יש לקרוא ביחד עם סעיף 15(ב) לחוק הפיקוח המורה מה ייכלל ברשיון מבטח.

סעיף 15 המסמיך את המפקח לתת רשיון מבטח קובע כי ..." המפקח רשאי, לפי שיקול דעתו ולאחר התייעצות בועדה לתת...רשיון מבטח ישראלי;... ברשיון מבטח ייקבעו ענפי הביטוח שבהם מורשה בעל הרשיון לעסוק."

את הסמכות הנתונה למפקח לפי סעיף 18 לחוק הפיקוח יש לפרש, אם כן, כך קובע השופט מצא, כמתייחסת רק לעניינים שעל פי סעיף 15(ב) מוטל על המפקח לכלול ברשיון המבטח. הווי אומר כי התנאים וההגבלות יכול שיתייחסו אך ורק לענפי הביטוח בהם הורשה המבטח לעסוק. משלא הורה המחוקק כי ברשיון המבטח ניתן לקבוע גם עניינים נוספים , אין לייחס לו כוונה להסמיך את המפקח לקבוע ברשיון המבטח תנאים והגבלות ביחס לעניינים אחרים כלשהם.

בשלב זה ניסתה המפקחת להאחז בסעיף 17 לחוק הפיקוח. סעיף זה קובע כי אחד השיקולים שעל המפקח והוועדה המייעצת להביאם בחשבון בדונם בבקשה לרשיון מבטח הוא התאמתם של המנהלים לתפקידם. לטענת המפקחת אם המנהלים בחברת ביטוח שנראו בתחילה מתאימים, נתגלו בהמשך כבלתי מתאימים, רשאית המפקחת לבטל, או להתלות את תוקפו של רשיון המבטח עד להעברתם של נושאי המשרה הבלתי מתאימים מתפקידיהם.

המפקחת, סבור השופט, כורכת שני עניינים שונים. השאלה אם המפקח מוסמך לחייב מבטח - כתנאי להמשך ‏פעילותו - להרחיק מכהונתם מנהלים שסרחו, היא עניין אחד; השאלה אם למפקח נתונה סמכות ‏לכלול ברשיון המבטח תנאי, המחייב את המבטח לפעול להרחקתם מכהונתם של מנהלים כאלה, היא ‏עניין אחר.

גם אם קיימת בידי המפקח סמכות להרחיק מכהונתם מנהלים שסרחו הרי מכוח סמכות זאת אין המפקח רשאי לקבוע תנאי ברשיון המבטח, בו המבטח יחוייב -בהתקיים ‏התנאים לכך-להעביר מכהונתם את המנהלים. במאמר מוסגר מוסיף השופט מצא, "בקביעת תנאי כזה ברשיון ‏המבטח אין גם כל תועלת. כי ממה נפשך: אם חוק הפיקוח אכן מסמיך את המפקח לחייב את המבטח לפעול ‏נגד המנהלים, כי אז בידי המפקח להציג את דרישתו בפני המבטח במסגרת סמכותו החוקית, ואין הוא ‏נזקק לקביעת תנאי בנושא זה ברשיון המבטח; ואם חוק הפיקוח אינו מקנה למפקח סמכות כזאת, נראה שגם ‏קביעת תנאי ברשיון המבטח לא תקנה לו, יש מאין, סמכות שאינה נתונה לו."

מסקנת השופט מצא הייתה אם כן כי בהחלטתה לשנות את רשיון המבטח של ציון בקביעת התנאי שהוסף על ידה לרשיון, פעלה המפקחת על הביטוח בחריגה מסמכות. בכך די, לגרסת השופט מצא, כדי שהמנהלים המורשעים ימשיכו בתפקידם.

בשולי הדברים, דן השופט מצא בשאלה אחרת שאין בה, כך לגרסת השופט מצא, כדי להשפיע על העתירה והיא‏ אם ‏למפקח על הביטוח נתונה בכלל סמכות לחייב מבטח, כתנאי לקיום רשיונו, להדיח מנהל ‏שהורשע בעבירה, שלדעת המפקח פוגמת בהתאמתו לתפקידו.

למפקח סמכויות מוגדרות שהוענקו לו בחוק ושמטרתן לאפשר לו לפקח על שמירת יכולת המבטחים לקיים את התחייבויותיהם וכן על ניהול תקין של התאגידים העוסקים בביטוח. סעיף 68 מקנה למפקח סמכות רחבה להתערב בדרכי ניהולם של התאגידים לביטוח. המפקח רשאי, לאחר שנתן למבטח הזדמנות סבירה להביא את טענותיו לפני הוועדה המייעצת, ובאישור שר האוצר, להתלות או להגביל את סמכותו של דירקטור, מנהל עסקים או עובד אחר של המבטח או להשעות דירקטור או מנהל עסקים לתקופה שלא תעלה על שלושה חודשים. המפקח רשאי למנות מנהל מורשה שינהל את עסקי המבטח או למנות למבטח מפקח מיוחד שיפקח על הנהלתו.

אמנם סעיף 68 לחוק הפיקוח אינו מורה במפורש מה בידי המפקח על הביטוח לעשות במקרה שנושא משרה במבטח הורשע בעבירה פלילית. דומה, קבע השופט מצא, כי מקרה כגון זה נכנס לכאורה למסגרת המקרים לגביהם רשאי המפקח לקבוע מכוח סמכותו לפי סעיף 68 שנושא המשרה המורשע נהג בדרך העלולה לפגוע בניהולם התקין של עסקי המבטח.

האם רשאי המפקח על הביטוח לדרוש ממבטח כתנאי להמשך פעילותו כי המבטח יביא לסיום את כהונתו של מנהל מן הטעם שהוא הורשע בדין ולכן נפגמה התאמתו להמשיך בכהונתו?

על שאלה זו השיב השופט מצא בחיוב. קיום סמכות כזו עשוי להילמד בבחינת קל וחומר מן הסמכויות הנתונות לו בסעיף 68. בבחינת המרובה מחזיק את המועט, כלשון השופט.

בשולי ההכרעה הוסיף השופט מצא שתי הערות.

האחת כי דרישתה של המפקחת מציון להרחיק את המנהלים לתקופה ארוכה יותר מתקופת הפרישה של נושאי המשרה בחברות הביטוח המורשעות האחרות, עליהן הוסכם בין אותן חברות ביטוח לבין המפקחת, אינה יכולה להיחשב כ"דרישה מידתית".

השניה כי אין בפסק הדין כדי למנוע מהמפקחת על הביטוח לשוב ולפעול כלפי ציון ומנהליה בדרכים המותוות בחוק. אולם בטרם תעשה כן, על המפקחת לשוב ולשקול את סבירות מהלכיה, בין היתר, על רקע הפגיעה שנגרמה לציון ומנהליה מההחלטה שניתנה בחוסר סמכות ותוך התחשבות בהשלכות המתחייבות מאורך הזמן שחלף מאז ביצוע העבירות שברקע הפרשה.

השופטים דליה דורנר ויעקב טירקל, הצטרפו בהסכמה לפסק דינו של השופט מצא.